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在2010年3月的十一届全国人大三次会议期间，有多名代表提出集中反映房地产行业问题的议案，对此，我国住房和城乡建设部及相关部门正组织力量积极开展系列法律修订工作。涉及房屋拆迁、房屋质量、住宅配套、住房保障、住房公积金等方面，其中有的法律法规已经形成修改草案征求意见稿。

基本住房保障法-简介

最近，从全国人大财政经济委员会获悉，在2010年3月的十一届全国人大三次会议期间，有多名代表提出集中反映房地产行业问题的议案，对此，中国住房和城乡建设部及相关部门正组织力量积极开展系列法律修订工作。涉及房屋拆迁、房屋质量、住宅配套、住房保障、住房公积金等方面，其中有的法律法规已经形成修改草案征求意见稿。

在2010年3月的十一届全国人大三次会议期间，有193名人大代表在6个议案中提出，中国现行有关住房保障制度的规定大都属于政策性规定，存在随意性和不稳定性。目前市场化商品房制度无法满足中低收入家庭的住房需求。建议加快住房保障法立法进程，建立完善的住房保障体系和法律制度。

全国人大常委会日前表决通过了全国人大财经委员会关于第十一届全国人民代表大会第三次会议主席团交付审议的代表提出的议案审议结果的报告。目前，意见稿正在征求各方意见，并进行修改和完善。

对此，全国人大财经委员会建议在法律起草过程中，认真研究吸收议案具体意见。 报告附件透露，针对这些议案，住房和城乡建设部表示，《住房保障法》的起草已列入十一届全国人大常委会立法规划和国务院2010年立法计划，并已形成基本《住房保障法》征求意见稿。该稿规定了城镇基本住房保障标准、范围、方式，保障性住房的规划、建设与管理，住房租赁补贴，土地、财政、税收与金融支持，基本住房保障的组织落实，农村住房保障制度。

据了解，住建部保障司讨论定稿后，还需经过住建部法规司、国务院法制办、人大财经委，最终形成草案才能提交全国人大。如无意外，有望在2013年前出台。

基本住房保障法-草案

草案分为总则、住房保障的范围和标准、保障性住房、住房租赁补贴、住房公积金、农村基本住房保障、金融和财税支持、监督管理、法律责任及附则等10章。

基本住房保障法-制定背景

住房保障渐进

2008年10月，《住房保障法》作为“研究起草、条件成熟时安排审议的法律草案”，被纳入十一届全国人大常委会立法规划。此后，住建部住房保障司在2009年初表示，将在年内提出住房保障法立法框架，形成初稿。直到2010年3月，内部讨论稿新鲜出炉。但清华大学房地产法研究中心副教授王洪亮坦言，目前的草案远非一部完善的法案，有关一些基础性问题,如市场体系之外的政策性住房供应、分配制度如何构建、这套制度又将保障哪些人等，争议仍非常激烈。

《住房保障法》起草小组专家成员、清华大学法学院副院长申卫星告诉《中国投资》，这是一部没有参照物的法律。其他国家或有住宅法，或有住房的基本救助措施，但都没有基本住房保障法。要制定一部住房保障法，首先涉及一个问题，即什么叫基本住房保障，住房保障的范围有多大以及该如何保护不同人群的权利。因此，综合各国经验，中国将住房保障理解为政府主导，以投资或提供优惠政策等形式，为单纯依靠市场无法解决住房问题的人群提供住房的政策,属于社会福利制度。

另外,应该怎样确定保障标准，是按照住房困难程度、收入,还是其他标准。对于保障到什么程度，人群怎么区分，交通位置和设施配套，住房质量如何，都要进行具体把握和保障。如果规定不清，仍会流于形式。严格的准入和退出制度设计始终是个难题，如何能做到使帮助真正需要保障的人，需要一套完整的标准控制。目前起草的法律考虑设立骗取保障房资格的罪名，类似于刑法上的诈骗罪，但在量刑情节上存在差别。保障层建设资金来源也成为立法难点，其中涉及政府能不能基于建设保障性住房的目的使用公积金，配租和配售的比例和平衡等以及如何吸收社会资金来从事保障性住房建设、控制盈利目标的问题。

这些都是目前急需努力和突破的方向。这部法律不可能当即解决所有问题，覆盖所有有需要人群，只能结合地方状况和房价水平，分步骤分阶段地逐步解决问题。其实,1998年住房制度全面改革以前，中国一直延续着政府提供住房的传统。政府或单位投资建房、并无偿或低价分配的“福利分房”制度随着经济发展和城镇人口的不断增长渐行渐难，这种“大锅饭”式的分配模式日益暴露出供应不足和分配不公的严重问题。再追溯到1980年，中国城镇的住房制度改革前后经历试点售房、提租补贴、以售带租等阶段,终于在1998年全面驶上市场化道路。改革思路是打破行政供给格局，以住房私有化、市场化来解决供给短缺。此后，中国的住房市场得到长足发展。至2008年末,城镇实有住房总量已达124亿平方米。

然而，土地价格飙升，屡屡突破老百姓心理承受极限的高房价成为市场化一路高歌猛进的战利品。中国房地产学会副会长陈国强分析，目前中国的中低收入者，占到了全体居民的70%-80%,而他们中的绝大多数都买不起房。为了弥补市场化改革对中低收入阶层解决住房问题带来的冲击,政府于1998年推出了廉租房和经济适用房两项制度。前者是指由政府投资建房低租金出租，后者由政府提供优惠政策鼓励开发商承建并低价出售。它们与住房公积金制度一并搭建起中国住房保障基本制度的最初框架，此后又增加了由政府限价出售的限价房及仍在探索中的公共租赁房。

可是，无论是针对特困家庭和低收入困难群体的廉租房，还是面向城镇中低收入家庭的经济适用房，地方政府缺乏政策执行动力，供应远远满足不了需求。如2009年初，北京市政策房申请达10.45万户，而这年北京可以提供摇号配售的经适房源仅有约3.2万套，可提供的限价房房源约2.3万套。为争夺有限的保障房资源，分配过程中的不公现象屡见不鲜。武汉经适房“6连号事件”揭开了经适房申报中“隐形腐败”的面纱。而退出机制的不完善，更令不少投机者利用政策的模糊性，倒卖保障房。同时，当前与各项制度相关的政策文件，法律层级低，且缺乏追责条款，政策执行混乱。在中国社会科学院财政与贸易研究所学者姜雪梅看来，对住房保障立法，可以“加强已有政策的刚性，为各项政策措施提供法律保障。

“政府在推进住房保障政策过程中要循序渐进，但要将其作为一项持续和长期的基本职责，《住房保障法》一旦出台，将为政策的实施和落实提供基本的保障”，中国房地产市场已进入稳定匀速的增长期。此前保增长的房地产政策效应明显，但这些政策都属于短期政策，可逐步加强房地产长期制度建设，防止市场短期内大起大落。

广覆盖 保基本

住房保障是在全社会范围内，通过政府财政对住房进行调节，属于社会公平福利性质,和以往的“福利分房”有着本质不同。而人们关注的焦点在于，能够享受住房调节的人群究竟应该有多大，在一些行业专家看来，以往的住房保障制度虽然已经初具形态，但保障范围过窄，现有保障房极度紧缺，也与此有关。国务院1998年出台的房改纲领性文件——《关于进一步深化城镇住房制度改革,加快住房建设的通知》(国发[1998]23号,下称23号文件)，确定了“最低收入家庭购买廉租房，中低收入家庭购买经济适用房，其他收入高的家庭购买、租赁市场价商品住房”的原则，并明确“经济适用房是住房供应的主体”。

但到2003年,国务院出台《关于促进房地产市场持续健康发展的通知》(国发[2003]18号，下称18号文件),23号文件中有关“经济适用房是住房供应的主体”改为“经济适用房是具有保障性质的政策性商品住房”，由此各地政府逐步开始对购买经济适用房人群的资格进行严格限制，供应量也一再紧缩。最终，中国形成了以廉租住房保障低收入人群为主、经济适用房等其他保障形式为辅的架构，据专家分析，满足前述保障房条件要求的人群不到总数2.5%。

由此，草案起草之初的最大争论即在于，住房保障究竟是大保障，还是小保障?

一种观点是仅保障低收入人群。中国人民大学公共管理学院土地管理系博士后周威表示，“应该把廉租房制度法制化,先解决好低收入人群的住房问题”。

另一种观点,则提倡把农民工、新毕业的大学生、普通中等收入水平家庭乃至农村困难家庭的住房问题均纳入保障体系，彻底解决包括“夹心层”在内的各层次人群住房需求问题。据参与法案起草的专家透露，草案最终采取了“广覆盖、保基本”的原则。草案对现有制度的保障范围进行了微调，增加了农村住房保障的内容。草案在第6章单列“农村基本住房保障”，第1次将农村经济困难、居住在危房中的特困户纳入制度保障中。

不过,和之前的政策格局不同，草案明确指出应建立多层次的住房保障体系，这与1998年23号文的精神一脉相承。清华大学法学院副院长申卫星在接受记者采访时介绍，草案希望尽可能覆盖广泛的收入群体，而不单单是少部分人受益。草案中廉租房、经适房、公租房3类政策房并行，住房公积金制度照搬入法，“比较贫困的阶层以廉租房方式解决，条件稍好者以经济适用房方式解决，条件更好的可以购买限价房，条件再好的以住房公积金方式来保障”，在此前接受《中国投资》专访时，住建部保障司司长候淅珉表达了这样的思路。草案为避免分配不公，还更加细化了保障房的准入和退出机制。同时提出，建立经济适用房承购人与政府“共有产权”的制度。

资金助力保障落实

针对买不起房的群体不断扩大的现象，中国住房市场最主要的问题不是供给不足，而是不应将所有需求都推给市场解决。“当前房价严重背离价值，泡沫高企，要所有人通过市场来解决住房，是根本不可能的”。中国社会科学院社会政策研究中心秘书长唐钧认为，目前住房保障体系的核心问题在于如何发展面向中等收入群体的经济适用房及公共租赁房，他认为有效增加供应量，可以根本性地缓解目前住房市场供需错配的尖锐矛盾。针对目前政府以建设廉租房为主的保障思路,唐钧认为，廉租房的比例不宜过高，大面积建廉租房，很可能形成贫民窟，并造成设计好的退出制度起不到作用。新加坡的住房保障制度非常值得中国借鉴。在当地,特别富有的居民约占总户数的3%，这批人从房地产市场直接购买住房。建房时政府收取高额土地出让金，对业主每年征收高额物业税。

重要的是，80%的中等收入居民都可以购买由“建屋发展局”(HDB)提供的平价住房。其中，月总收入在800-5000新元的家庭可购买租屋，月总收入在5000-8000新元的家庭可购买档次较高的公寓。

其余17%的低收入居民，分为困难户和特困户，各占8.5%。对前者,通过政府补贴，每户可购买一套60-70平方米的便宜旧房居住，对特困户则租给每套42平方米左右的廉租屋，每月象征性收取十几新元的房租。如此分层级实施，在寸土寸金的新加坡实现了“居者有其屋”的目标。

国务院发展研究中心社会发展部副部长林家彬在此前接受媒体采访时也认为，《住房保障法》应该把存在住房问题的人群都纳入保障，分层次建立体系。这要求政府发挥更大的作用，然而，在现行体制下，土地产生的资产性收益和大部分税费，基本归地方政府所有。结果便导致地方政府在飞涨的房价中，通过土地收益和各类税费获益，却又缺乏足够的动力修建保障房。2009年10月28日,全国人大常委会公布《关于保障性住房建设项目实施情况的调研报告》。调查显示,在中央预算安排的重大公共投资项目中，保障性住房建设进度缓慢，截至该年8月底，仅完成投资394.9亿元，完成率为23.6%。

不过，在陈国强看来，政府角色的定位，不是靠1部住房保障法能够矫正的。即使在法律出台后，执行层面问题仍需详细配套政策解决。

针对这一情况，这一背景。草案明确了保障性住房建设的资金来源以及政府在住房保障方面的责任。县级以上各级政府将承担重要职责。保障性住房建设的支出必须纳入预算，地方政府需编制规划并将其纳入地方经济社会发展规划，相关部门需提供税收优惠和用地支持。对于政府责任的落实，草案特别设计“监督管理”一章。提出发展改革、财政、税收、金融等部门对保障性住房的相关工作进行监督，包括投资的完成情况、资金管理使用情况、用地供应情况等各个方面。同时,草案拟建立考评机制，保障房的建设情况，将直接影响相关负责人的“政绩”。

基本住房保障法-目的

一、适度扩大住房保障范围，关注“夹心层”住房保障

当前中国廉租房和经济适用房制度覆盖面明显偏小，一些符合条件的最低收入家庭不能及时得到保障。因此，应较快扩大廉租房和经济适用房的覆盖范围，其中廉租房覆盖面宜逐步扩大到城镇居民的5%左右;经济适用房宜覆盖全部中低收入家庭(中等偏下收入、低收入、最低收入家庭)。随着经济发展水平提高，廉租房和经济适用房的保障水平也应该相应提高。

“夹心层”是指购买经济适用住房困难，又不符合进入政府廉租住房条件的城镇居民群体，这是一个很庞大的群体，其比例约占城镇居民的60%左右，虽然随着城镇居民生活水平的不断提高，这一群体会发生较大变化，但仍不失为城镇居民的主体。当前经济适用房绝对价格基本满足中等收入家庭和部分中低收入家庭的需求，但由于廉租房的供给只有1%左右，必然出现既不够条件租廉租房，又买不起经济适用房的“夹心层”，这一部分人只能租用经济适用房，但现行的政策并没有租用经济适用房的机制。另一方面，随着商品房价格的上涨，又将出现一批买不起商品房，但又“排不上队、抢不着号”的等待购买经济适用房的“夹心层”，住宅市场的结构性矛盾将愈加复杂化。解决城镇居民“夹心层”住房问题，应重点通过提供住房使用权的方式来解决。借鉴发达国家经验，适时推出“可支付租赁住房”，是一种切实可行的解决途径。这种方案的实施，一般需要委托有关机构(公房管理部门)或组建中低收入家庭购、租住房中心收购符合廉租住房标准、价格适中、户型较小的“二手房”和普通商品住房，以存量住房配对作为中低价位租售房源，既町向居民提供价格相对低廉的住房，又可按规定租金标准出租给廉租对象。其中，所购房屋交易主体应享受契税减免的优惠政策。尽快建立经济适用房租赁市场，加紧出台相关政策规定，积极引导合理、适度消费，形成一部分人购买、一部分人租用的经济适用房供销格局，形成合理的租售结构，满足一部分既买不起经济适用房，又不具备租用廉租房条件的居民。

二、建立和完善住房保障制度的进入、退出机制

任何一套体制的完善，莫不需要退出机制，资本市场如是，住宅保障体系也得如此。制度需要“亡羊补牢”，而不能“听天由命”。经济适用房应有一个科学的退出机制，才能保证资源的有效流动性。目前的经济适用房一旦买到，就终身拥有，这样制度是不合理的。缺乏退出机制使增量经济适用房的建设成为一个无底洞。随着中国经济的持续快速发展，居民的可支配收入水平快速提高，比如，1998年第一批买经济适用房的许多年轻人现在都进入了高收入阶层，再如一些刚参加工作就购买了经济适用房的年轻人和一些新兴行业的从业人员，在不太长的时间内，收入变化可能会很大，这些人在曾经享受了国家的优惠政策，又购买了商品房，还可以将经济适用房出卖或出租进行投资，从而加剧经济适用房的供需矛盾和社会的不公平。所以经济适用房应该是可进可出的，对有限资源进行有效配置，进行一种动态的管理和分配。

经济适用房制度没有适当的退出机制，购买经济适用房的家庭在收入提高后如果不符合资格条件，或由于家庭人口出现变化，如子女成人后单独居住或者结婚后另立门户，享受的保障住房或者退出或者应相应减小面积，但由于缺乏相应的退出机制而无法操作。即使有退出机制的规定，如实物配租形式的廉租房，其退出机制也往往很难操作和执行。因此，一旦享受了经济适用房或实物配租形式的廉租房，就形成了既得利益，造成福利固化。住房保障资源未能用在最需要的低收入居民身上，导致保障制度成效降低。

因此，要尽快建立经济适用房的“退出机制”，从根本上抑制经济适用房的过度消费。各地房地产管理和社会保障部门成立专门的机构(也可成立联合机构)，对申请保障型住房居民的收入作严格的审核，在此基础上，不同的收入分别纳入不同的保障供应范围;应实行一种动态管理制度，居民收入发生变化，保障措施也相应变化。经济适用房的供应上，政府应该严格审查供应对象，可以考虑对合格的供应对象发《准购证》或《准租证》，取得《准购证》或《准租证》的家庭，可持证购买或租用一套经济适用住房。要科学划分家庭收入线标准：不同地区根据当地居民的实际收入水平，进行定量分类，同时根据当年的商品房价水平，计算经济使用房的不同层次的家庭收入线。要完善经济适用房购房人的收入跟踪监测制度，设定退出条件，完善公示制度，提高工作透明度，加大违法处罚力度，建立诚信体系。经济适用房应该逐步转为政府投资为主的建设方式，住户出售经济适用房，应该统一由政府收购，形成经济适用房闭路循环的模式，切断与市场商品房交易活动之间的联系。要尽快调整政策，提高经济适用房的购买群体的限制条件，使经济适用房真正适合中低收入家庭和低收入家庭的消费。

三、拓宽住房保障资金融资渠道

建立以政府主导的住房保障制度，稳定的资金来源是关键。发达的住房金融为发达国家建设住房保障制度创造了条件。一方面，发达的住房金融为公共住房政策创造了宽松的外部环境，使住房保障制度得以在较有利的条件下实施;另一方面，发达的住房金融本身就是参与住房保障制度的重要内容。美国的住房金融事业非常完善，是以住房抵押贷款为核心的公共住房金融政策模式。住房抵押贷款是以住房这种不动产作为偿还债务的担保获得贷款的借贷行为。在美国购买住房一般首期比例为房款的20%，余下的80%运用贷款解决，还款期限最高可达40年，以15年和30年最为常见。香港则采取了由政府担保住房贷款的办法。其具体做法是政府担保机构对购房者进行资信调查、审核，然后给予最高贷款额实行担保。经此担保，购房者只需相当住房售价的5% ，就可得到银行提供的全部住房抵押贷款，这样就可大大刺激中低收入家庭的住房需求。

随着中国住房制度改革的全面推进，发展住房金融已成为启动住房消费的重要问题，关系到住房保障制度的建立。住房保障属于公共产品，其资金安排应该出自财政。而我国过去各地住房保障的支出大多偏低，尚未有稳定的财政资金预算渠道，住房保障资金供给的不稳定和数量少就从根本上决定了目前我国住房保障制度的覆盖面难以提高，导致了住房保障供给的不稳定和不可持续。

应加强财政支持力度，增强对中低收入家庭住房消费的扶持力度。财政补贴是提高中低收人人群的消费能力的重要手段。当前补贴模式分为两种，一种是对住房供给方进行补贴(俗称“砖头补贴”即把钱补贴给承建房地产商同时限制房屋销售价格)，一种是对住房需求方进行补贴(俗称“人头补贴”即直接把钱补贴给消费者，提高其购买力)。“砖头补贴”和“人头补贴”两种政策的适用前提和促进市场消费的作用不尽相同，根本区别在于政府介入住房市场的角度和政府住房补贴的侧重点有所不同。在“砖头补贴” 中，财政补贴直接投向生产者，在销售得以实现的前提下，通过生产者的供给行为间接地传递给消费者，其缺陷是：政府必须缜密安排投资计划，并对分配办法和市场流通实施严密监控，这就构成了政府对住房市场的直接干预，而政府过分介入住房市场势必有悖于住房商品化、市场化的改革目标;为使接受财政补贴的住房建设者能够按照政府规定的标准建房，政府要付出巨大的监督成本，同时，监督不力的案例也经常发生。与“砖头补贴” 相比较，“人头补贴” 是对消费者进行直接补贴，是一种更优的政策选择，其优越性在于：能够避免对住房市场的直接干预;财政补贴的作用直接到达需要补贴的人头，并全部转化为消费者的福利满足，而不会在住房建设阶段产生效益流失或被生产者所占有：政府不需要付出巨额的监督成本，提高了政府的市场调控效率;能充分地鼓励居民自置住房。我国构建市场经济条件下住房保障制度时，应考虑本国国情，审时度势，抓住机遇，注重“人头补贴” 手段的运用，设计适宜的公共住房政策模式。我国可以尝试在地方财力可承受的基础上实现砖头补贴与人头补贴的结合，并最终专向人头补贴，避免间接补贴的不必要损失，提高中低收人群体的自主选择能力。应该注意的是，人头补贴的顺利进行是以严格的资格审查为基础的，我国资格审查制度还亟待提高。

应建立规范的城市基本住房专项资金，在住房公积金增值部分、土地出让金纯收入的一定比例(目前要求为5%)以外，还应该规定由相应级别的财政预算保底。同时，结合中国的实际情况，可以考虑建立支持中低收入居民购房的抵押贷款担保制度。从其他国家的实践看，由政府出资组建住房贷款担保公司，给符合条件的居民提供住房贷款担保，不仅可以降低首付比例(首付比例可以降低到10%以下)，而且可以大幅度降低贷款利率(利率可以为同时期一般贷款利率的一半)、可以大大提高居民购房的能力。目前，中国部分城市也建立了住房贷款担保公司，但由于缺乏政策定位，还没有能够发挥政策金融的作用。国家可以在借鉴国外经验基础上，明确其市场定位，增加政策扶持力度。

可以考虑建立专门的住宅政策性银行，集中各类政策性资金，用于支持公共住宅建设。除了政府财政注资、允许发行住宅储蓄债券之外，还可以通过法规形式把各类公共住宅出租出售收入、地方土地出让金的固定比例，用于增加住宅政策性银行资金。在对住宅供给的金融支持方面，既可以对地方廉租房等公共住宅建设提供优惠贷款支持，也可对符合条件的个人自建住宅予以融资便利。除了财政拨款、住房公积金增值资金、直管公房出售一定比例的归集资金、社会捐赠等多渠道、多形式的资金筹措机制外，可鼓励民营房地产企业参与建设廉租住房，这在香港、新加坡等房地产较为成熟的地区已经有过很多的成功案例。

另外，要想方设法创新金融服务，为群众购房融资提供方便。目前群众购房融资主要通过公积金贷款和商业按揭贷款两个途径，贷款额度依据的是收入水平和年龄，存在着制度上的“嫌贫爱富”倾向，中低收入家庭和年龄较大人群购房时无法得到大额贷款。为了解决这个问题，可利用现有金融机构和有些金融企业转轨之机，组建住房信贷银行，创建先存后贷、以存定贷的住房信贷制度，并积极探索与住房公积金、商业按揭贷款相结合的多元化融资产品，主要为中低收入者购买90平方米以下住房提供贷款。可以利用基金形式。例如成立专门的廉租房信托投资基金，以未来的出租收入作为现金流保障。可以允许合适的信托公司开展公共住宅信托业务，以公共住宅出租出售收入为收益保障，既为广大投资者提供一个风险较小、收益稳定的投资品种，也能为公共住宅建设聚集广泛的社会资金。可以考虑利用资产证券化，包括对公共住宅建设贷款的证券化、对中低收入者的政策性住房抵押贷款的证券化等，充分发挥住房金融的支持作用，使更多需要帮助的人享受到最大限度的资金支持。

四、加强住房保障制度的法律保障

住房保障制度作为一项重要的社会政策，需要有效的法律支持。发达国家政府的住房保障制度基本上是以法律形式存在的，反映在不同时期的住房法规中。这些国家根据不同历史阶段的各自国情，有针对性地通过法律明确了发展住房保障制度的目标，并随社会经济的发展和宏观政策的变更而适时调整，使住房保障制度不断得到完善。而不同形式的法律法规在建设住房保障制度方面起到了不可替代的作用，为公共住房政策的实施提供了法律依据和保障。

在住房保障方面，美国最具特色的是通过立法保障来实施各项措施。为了解决低收入居民住房和贫民窟问题，美国在20世纪30年代，颁布实施了《住房法》。而后先后通过了《住房法》、《城市重建法》、《国民住宅法》、《住宅与城市发展法》等，对住房保障作了相应的规定，对住房保障政策的制定实施提供制度保证。其中《住房法》，规定要为低收入家庭修建公共住房制定长远计划;《国民住宅法》要求由政府提供低息贷款，鼓励私人投资于低收入家庭公寓住宅;《开放住房法案》以帮助穷人成为房主，规定在10年内为低收入家庭提供600万套政府补助住房。美国家庭收入未达到所在地区家庭平均收入80%者，均可以申请住房补贴。新加坡20世纪60年代公布并实施了《新加坡建屋与发展法令》，明确了政府发展住房的目标、方针、政策，确立了专门的法定机构行使政府组屋建设、分配和管理的职能，同时政府还颁布了许多相关的条例，比如《建屋局法》、《特别物产法》等，通过立法确定了解决居民住房问题的大政方针，为“居者有其屋”目标的实现提供了法律基石。第二次世界大战后，日本住宅短缺达420万户，约2000万人无房可住，占到当时总人口的1/4。日本政府为了缓解住宅短缺问题，先后于1950年制定了《住宅金融公库法》、1951年制定了《公营住宅法》、1955年制定了《日本住宅公团法》。此后日本政府又陆续地制定了一系列相关法规，通过建立健全住宅消费保障的法规，使得日本住房保障制度逐步走向正轨，不同程度地满足了不同阶层的住房需要。我国在上个世纪80年代末就已提出制订《住宅法》，但由于当时房改工作尚未尘埃落定，立法条件暂不具备。城市基本住房保障制度是我国住房制度的一个重要组成部分，涉及众多城镇居民家庭的基本生活条件保障，应该以立法的形式确立其地位，规范其运作，也增强对各级政府的约束。因此，中国应尽快出台相关法规，为住房保障政策实施提供法律支持。建议优先考虑出台《住房保障条例》，从立法上规定住房保障的对象、保障标准、保障水平、保障资金的来源、专门管理机构的建立，以及对违法违规行为的惩处措施等，待时机进一步成熟后再开展《住宅法》立法工作。《住宅法》对住宅的建设、消费、分配等环节进行规范，确定政府在住房市场的责任和义务，明确政府在住房市场的角色，对住房制度改革的目标和行为进行规范和监督，使得住房保障制度具有刚性，确保其运作目标得以逐步实现。从长期看，一部立法层面较高的《住宅法》出台，不仅是住房保障的客观要求，也是住房市场持续、稳定、健康发展的要求。

基本住房保障法-必要性

住房保障法的起草已列入十一届全国人大常委会立法规划和国务院2010年立法计划，并已形成基本住房保障法征求意见稿。

早在2008年11月，保障房领域的立法工作就已取得进展，以“住房保障法”的名义列入十一届全国人大常委会五年立法规划，住建部住房保障司负责该法的起草工作。

现在，中国即将出炉基本住房保障法，不仅是跟国际接轨，也是体现住房不仅是商品，更重要的是人的最起码的必需品和最基本的权利之一!

住房保障的立法，总的来说是大势所趋，也是人心所向，但是，住房保障问题想通过立法了之，或立法后问题就迎刃而解尚待考量。诸如，妇女儿童权益保障法，就业保障法，等等等等，难道这些保障类法律的早已出台就会把现在妇女儿童或者就业的系列难题和谐解决了吗?没有啊，现在的形势反而愈演愈烈!

言归正传，让我们再来说说中国的基本住房保障法的事情，已形成的基本住房保障法征求意见稿规定了城镇基本住房保障标准、范围、方式，保障性住房的规划、建设与管理，住房租赁补贴，土地、财政、税收与金融支持，基本住房保障的组织落实，农村住房保障制度。目前，意见稿正在征求各方意见，并进行修改和完善。

这里的基本住房保障主要是针对城镇的，但也没有忽略农村，尚且基本全面，但是，地方政府的积极性和执行力尚待观察，老百姓想拥有住房产权而不是租赁权的观念尚待改变，租售并举的措施不仅需要变革思想，还需真的落实到位。

英国自1890年制定《工人阶级住宅法》以来，制定了大量的法律、法规来规范公共住房的运作以及保障中低收入阶层和特殊群体的住房;美国政府在吸收英国等欧洲国家经验教训的基础上，采取了一系列住房保障措施：低收入阶层住房租金信用政策，发放住房券，建设老人住宅等，《开放住房法案》以帮助穷人成为房主，并禁止在购买和租用房屋时的种族歧视，被认为是“20世纪第一个公平住房法令”;新加坡于1960年成立了房屋发展局，专门负责住宅建设的计划安排、施工建设和使用管理，80%以上的居民住在政府公屋里;日本1951年颁布的《公营住宅法》至今已修改了14次，最后一次修改于2007年5月完成，但是该法“以低廉房租向住房困难的低收入者提供住宅”的宗旨始终未变。

基本住房保障法-主要亮点

针对暴露出的问题，此次起草的住房保障法有何完善与对策?起草小组专家成员、清华大学房地产法研究中心副教授王洪亮从覆盖范围、产权共有、政府问责、城乡差别等方面介绍了其中的几大亮点。

王洪亮对新华社记者说，目前起草的住房保障法“涉及所有人群，通过比例协调来有弹性地满足不同人群的需要。”王洪亮说，这部住房保障法草稿从法律框架上涉及社会上的每个人，并力图将夹心层涵盖进来，但保障方式不一定是给予住房，而是可能通过其他形式来提高支付能力。

通过共有产权来压缩牟利者的利润空间，惠及真正需要保障的人，是此次立法的一大亮点。共有产权是指出资的地方政府和保障对象共同拥有经济适用住房的产权，共有产权的房屋在5年后可以上市出售，出售后的资金按出资比例进行分配。

如果政府按比例享有经适房的产权，经适房上市时就要按比例将利润分配给政府，这样会挤压获利空间，从而抑制违规购买经适房的现象。对此陈国强也表示，这不仅有利于地方政府的资金筹措与可持续投入，也利于低收入家庭以有限资金解决住房问题。

另一亮点是实现政府问责，也就是说，各级政府如对住房保障不力，将被追究法律责任。王洪亮介绍说，其中的具体要求包括，政府要落实土地、建设和预算等规划;在政府工作报告上单独列出，以形成压力;在理论上要划定比例;还要对负责人采取问责制等。

陈国强表示，住房市场已形成比较完整的利益驱动机制，要让政府拿出宝贵的土地和财政资金，投入保障性住房建设，对于地方政府而言缺乏基本动力。制定住房保障法，能在很大程度上解决这一遗留问题。对于地方政府而言，落实住房保障政策将成为其基本职责，“这是抓住了问题的要害。”陈国强说。

王洪亮还表示，城乡差别也是此次立法力图突破的问题。“我们希望能打破城乡差别，即使在短期的立法规划内不能明确这一点，也要保留一个空间和口子。不能说住房保障法就是保障城市居民的权利，否则就应该更名为城市住房保障法了。”

基本住房保障法-立法面临的难题

基本住房保障法在起草过程中也遇到了一些难题，具体体现在五个方面：

首先，这部法律没有参照物。其他国家或有住宅法，或有住房的基本救助措施，但都没有基本住房保障法。要制定一部住房保障法，首先涉及一个问题，即什么叫基本住房保障，住房保障的范围有多大;以及该如何保护不同人群的权利。

其次，应该怎样确定保障标准，是按照住房困难程度、收入，还是其他标准。对于保障到什么程度，人群怎么区分，交通位置和设施配套、住房质量如何，都要进行具体把握和保障。如果规定不清，仍会流于形式。

第三，严格准入和退出，做到使配置给真正需要保障的人，这始终是个难题。目前起草的法律考虑设立骗取保障房资格的罪名，类似于刑法上的诈骗罪，但在量刑情节上存在差别。

第四是关于保障方式的问题，其中涉及政府能不能基于建设保障性住房的目的去用公积金，配租和配售的比例和平衡等。最后，是关于如何吸收社会资金来从事保障性住房建设、控制盈利目标的问题。

这些都是目前急需努力和突破的方向。这部法律不可能当即解决所有问题，覆盖所有有需要人群，只能结合地方状况和房价水平，分步骤分阶段地逐步解决问题。

政府在推进住房保障政策过程中要循序渐进，但要将其作为一项持续和长期的基本职责，住房保障法一旦出台，将为政策的实施和落实提供基本的保障。

基本住房保障法-回应

住房保障

代表议案：193名代表提出议案，中国现行有关住房保障制度的规定大都属于政策性规定，存在随意性和不稳定性。目前，市场化商品房制度无法满足中低收入家庭的住房需求。建议加快住房保障立法进程，建立完善的住房保障体系和法律制度。

部门回应：住房和城乡建设部认为，住房保障法的起草已经列入十一届全国人大常委会立法规划和国务院2010立法计划，并已经形成基本住房保障法征求意见稿。该稿规定了城镇基本住房保障的标准、范围、方式，保障性住房的规划、建设和管理，住房租赁补贴，土地、财政、税收与金融支持，基本住房保障的组织落实，农村住房保障制度。目前，正在征求各方意见，对征求意见稿进行修改、完善。

房屋质量

代表议案：30名代表提出，为保护公民房屋质量和房屋财产安全，建议制定房屋质量法，明确制定房屋质量国家标准，建立房屋质量风险基金，明确对开发商和建筑承包商刑事责任的追究制度，对住房和建设管理部门进行行政问责等。

部门回应：住房和城乡建设部认为，房屋是中国公民最重要的财产，住房质量问题是重要的民生问题，目前规范房屋质量的法律法规主要是消费者权益保护法和《建设工程质量管理条例》，今后需要进一步完善城市房地产管理法、工程建设的国家标准和行业标准等相关法律法规或法律文件。

住宅配套

代表议案：36名代表提出，目前新建住宅小区在教育配套设施上存在责任主体缺失、政府与开发商相互推诿等问题，建议制定新建小区教育配套建设与交付使用法，落实教育配套设施的资金来源、责任主体，明确配套学校应当与住宅区统一规划、同步建设、同步交付使用等规定。

部门回应：住房和城乡建设部认为，关于新建小区教育配套建设责任主体等问题，正在拟定的城市房地产管理法修改征求意见稿中已经有了规定，比如房地产开发企业应当根据有关法律法规、出让合同、建设工程规划许可证，明确配套设施的种类、规模、交付使用时间。该部将进一步研究代表议案内容，同时加强与国土、规划、财政、教育等主管部门的协调配合，尽快解决议案中所提到的问题。

住房公积金

代表议案：31名代表提出，随着住房体制改革不断深化，我国已经出台一系列有关住房公积金的规范性文件和规定，建议制定住房公积金管理法，明确由国家设立住房公积金管理总局负责全国的住房公积金管理工作，健全监督机制，明确住房公积金归集缴存管理，完善住房公积金提取和使用等。

部门回应：住房和城乡建设部认为，当前实施的《住房公积金管理条例》确实存在多头管理、追缴使用体制不健全、行政执法难度大等问题，需要加以修改完善。该条例制定已经列入2010年国务院立法工作计划，目前已经成立专门的修法小组，拟在草案中进一步明确住房公积金制度的功能定位、住房公积金制度覆盖范围、住房公积金管理体制、风险控制和监管机制等。

基本住房保障法-评论

住房消费具有强烈的“外部性”，单纯靠市场来配置住房资源不可避免地会存在“市场失灵”，公民住房权利的保障一定要有政府介入。有了《基本住房保障法》，可以引导政府在住房事业发展方向上，从过去那种单纯追求平均意义上的人均住房面积增加，转向更加注重维护每个人的居住水平底线，而后者是建立社会公平公正和解决民生问题必不可少的组成部分。

2010年“两会”期间，关于《基本住房保障法》的立法进展工作再度成了人们关注的焦点。社会各界对《基本住房保障法》或更高一层面的《住宅法》等待已久，而政府有关部门对住宅问题的专门立法也一直给以高度重视。据有关资料，早在1983年时建设部就开始研究《住宅法》，并已形成初步草案，但时至今日，《住宅法》研究开展了27年后仍没有出台，可见其复杂性和艰巨性。

发达国家多有专门的住宅法律体系

几乎每个发达国家都对住宅有专门的法律体系。以美国为例，1934年美国制定第一部住房法案，即《临时住房法案》，以解决大危机时期失业人口的住房问题。 1937年，该法案进一步补充为《国家住房法》，规定联邦政府出资，由地方政府负责建造廉价而卫生、合符标准的公共住房供低收入家庭租用。1949年杜鲁门时期的《全国可承受住房法》正式明确美国政府有义务实现“向全体美国人提供体面、安全和整洁的居住环境”。此后，1968年约翰逊政府通过《住房与城市发展法》，1970年尼克松政府通过《紧急住宅融资法案》和1974年颁布《住房和社区发展法》，1987年里根政府颁布《无家可归者资助法》，1990 年布什政府颁布《国民可承受住宅法》，形成了一套严密的住宅法律体系。

日本在二战后解决国民住房短缺问题也是从提供法律制度支持做起，先后制定了《住房金融库法》(1950年)、《公营住宅法》(1951年)、《住宅公团法》(1955年)、《城市住房计划法》(1966年)等40多部法律法规。

德国在基本法《民法》中就规定了居住权是公民权利的重要组成部分，保障公民的基本居住条件是国家和政府职能的基本体现。以《民法》为基础，德国还出台了《住宅建设法》、《建筑法》、《住宅促进法》、《节能法》以及各州政府制定的住房建设法规，从而构成了多层次的住房法律体系。

一些住房问题解决好的国家如瑞典、丹麦、荷兰，也都是首先从立法上明确政府对住房的责任做起。从1946年起，瑞典就通过《住房法》明确规定“享有良好的居住环境和宽敞的住房条件是每个国民的社会权利”。瑞典还从立法方面体现了以“普世原则”解决国民住房问题的社会理念，要求公共租房公司向所有人开放。

《基本住房保障法》立法可行且必要

当前社会舆论对国家从立法层面确立政府对住房保障责任的呼声日益强烈。如2010年“两会”期间关于住房保障的立法提案几乎占了一半，各大民主党派都纷纷在此问题上建言献策。可见社会各界在住房保障方面已经基本形成较广泛的共识。在此背景下，先出台任务相对集中的《基本住房保障法》成为可行也是必要的立法方案。但不管《住宅法》还是《基本住房保障法》，首先要明白，为什么要对似乎属于私权领域的住房问题进行立法?

住房权问题牵涉到每个人，是关系社会稳定、人民福祉的根本所在，需要通过法律来切实保证公民基本住房权利的落实。虽然《物权法》是对住房所有权保护的一大飞跃，但人对住房的权利绝不仅限于物权。根据1991年联合国经济、社会、文化权利委员会第四号一般性意见，“不应狭隘或限制性地解释住房权利，譬如，把它视为仅是头上有一遮瓦的住处或把住所完全视为一商品而已，而应该把它视为安全、和平和尊严地居住某处的权利”。

住房消费具有强烈的“外部性”，单纯靠市场来配置住房资源不可避免地会存在“市场失灵”，公民住房权利的保障一定要有政府介入。有了《基本住房保障法》，可以引导政府在住房事业发展方向上，从过去那种单纯追求平均意义上的人均住房面积增加，转向更加注重维护每个人的居住水平底线，而后者是建立社会公平公正和解决民生问题必不可少的组成部分。

各国人们都发现，住房条件与公共卫生之间存在较强的联系，恶劣的住房环境容易导致霍乱等流行疾病的蔓延，贫民窟十分容易导致社区混乱、城市崩溃和国家衰败。瑞典和美国学者曾联合写道，“恶劣的住房条件将以犯罪、少年流氓、酗酒和各种其他恶性问题来让整个社会为之付出高昂代价”。所以，住房保障具有社会投资属性，最低层面是指，通过临时住房救济等措施来防御性地防止流落街头或聚居破烂街区的人走向犯罪或其他社会不良行为等，造成对社会秩序的干扰和对社会生产力的破坏。正如卫生保健，有卫生经济学家测算，在中国如果投资1块钱在预防保健上，就可以节省8块多的医疗费，还能节省100块钱的抢救费。同样道理，在住房保障上进行投入，可以达到高倍的社会收益回报。

住房保障法立法重点

“人人享有合理住房的权利”，这早已被多部联合国公约所确认，如1966年《关于经济、社会、文化权利的国际公约》已明确规定，“人人有权享有维持他本人以及家属健康和福利所必备的住房条件”。从各国经验来看，为住房保障立法的重点在以下方面。

一是住房问题不是靠市场机制能自行解决的，政府责任重大。从住房建设供应、住房市场交易秩序维护、住房消费到住房分配后果的调节等各个环节一定都要有政府参与，尤其对住宅市场上弱势群体的住房保障问题，政府更是责无旁贷。但也要划分好政府与市场的合理边界，不能过度代替市场。

二要明确规定政府应该达到的住房政策目标。这个目标既要有宏观和长远的，比如“让人人享有合理、干净的住房”，也要有短期的、现实可操作的，比如美国有法案规定，凡收入低于当地平均收入50%的家庭(人口多的家庭放宽到80%)，政府有义务使其住房支出不应超过收入的三分之一。瑞典法律规定，任何家庭如果无力负担过于沉重的住房开支，都有权得到政府补贴，不至于让住进体面的住房成为一件不可能的事情。我国对政府设立的目标一定要宏观与微观结合，长期与短期互补，并照顾我国地区差别大的国情，但一定要坚持政府目标必须明确和可基本量化的原则，包括要明晰到底是什么情况才算达到最基本的住房条件。

三要明确政府如果不作为的法律责任。最近几年，尤其2007年以来，政府对住房保障要达到的目标作了很多细化规定。比如国务院“24号文”提出，“面积 90平方米以下住房比重必须达到开发建设总面积的70%以上，廉租住房、经济适用住房和中低价位、中小套型住房用地的年度供应量不得低于居住用地供应总量的70%”等，还要求地方政府“都要制订解决城市低收入家庭住房困难的工作目标、发展规划和年度计划，纳入当地经济社会发展规划和住房建设规划，并向社会公布”。中央政府可以把这些目标的落实情况与地方政府官员的政绩考核以及升迁联系起来，但这需要有法律依据，否则难以真正落实与执行。这方面可以借鉴法国在住房立法上设定“可抗辩权”的做法。2007年1月17日，法国政府部长会议通过了“可抗辩居住权”法案，承诺增加住房建设投入，在法国基本实现人人有房住。该法案规定，从2008年12月1日起，在住房申请没有收到满意答复的情况下，5类住房困难户——无房户、将被逐出现住房且无法重新安顿者、仅拥有临时住房者、居住在恶劣或危险环境中的人以及与未成年子女同住且住房面积不达标的人，可向主管部门要求解决住房问题，如问题得不到解决，可向行政法院提起诉讼。

四要明确各级政府之间的责任分工，以及参与落实住房政策过程的各种公营、非公营主体的法律地位与责任。一般各国住房政策，都是中央政府负责制定、地方政府负责落实，包括提供土地和组建公营租房公司，但同时中央政府帮助提供实施住房政策的融资。如美国20世纪50—70年代的公共住房建设、80年代以来的住房津贴实验、住房券计划都是联邦政府出资，包括有关驻地方的联邦住房机构的有关行政开支都是由联邦预算中出。英国、荷兰、瑞典等国的住房补贴与公共租房公司虽然是由地方操作，但融资都是基本来自中央政府。这样做的必要性是在于避免因地方贫富不均而造成住房政策落实能力的分化。由于我国(在城市范围内)是三级政府管理体制，在中央、省、市之间如何划分好住房保障的责任分工，是《基本住房保障法》立法中的重要课题。有关住房保障的投融资机制以及财政预决算编制、税收、信贷、土地供应、开发管理与城市规划等在立法中也应该得到明确说明。

此外，美国有联邦住房与城市发展局(HUD)，新加坡有住房发展局。因此，是否需要从中央到地方设立一套专门的机构，来专职负责住房保障政策的制定和协调、指导、监督各地落实，是立法中一个很重要的问题。

五要阐明住房保障与资助的群体范围。住房保障范围很值得考量，不同国家也是有不同思路。英美系国家通常是“选择性”住房保障，只针对穷人、弱势群体开放廉价公共租房和提供住房补贴，而以瑞典为代表的部分国家则是“普世原则”，在法律上就要求让所有人都可以得到租金受控制的公共租房，不刻意造成群体居住割裂和居住分化。这当然跟各国的经济社会发展水平、收入分配状况和社会理念有关。对中国来说，需要明确到底收入和住房困难到什么样程度的人，政府从道义上和法律上有责任、有义务加以援手和干预。农民如何享受住房保障，进城的农民工如何享受住房保障，也是急需解决的问题。

六是关于具体的方式方法。比如经济适用房是否要坚持，是否要各地在住房供应中占有一定比例的经适房，共有产权的保障房如何设计，公共租赁住房和廉租房如何开展;这几个保障形式以谁为主，什么比例结构，对于这些问题的处理存在“两难”。如果规定太死，全国一刀切，不利于根据地方自身特点而采取有效措施;但如果完全放任地方政府去自行决定，又会导致一些官员打着“住房保障”的旗号而为部门或个人谋私利，这中间的平衡一定要掌握好。

基本住房保障法-意义

1、住房保障法是一部民生保障法

“衣食住行”乃是人立之于世的基本需求，居住权是一项基本人权。在中国人传统观念中，“安居乐业”、“民生安康”一直以来都是整个国家和社会所共同追求的目标。就近几年中国房地产市场发展的势头来说，它已不是一个以消费为主的市场，而是在朝着以投资和投机为特征的资本市场方向发展。一边是大多数家庭无法承受的高房价，一边是楼市的火爆景象，这种非理性的“繁荣”是我国房地产市场畸形发展的表征。在此背景下，如何保障广大人民的居住需要得到满足，特别是如何保障中低收入家庭“住有所居”，成为住房保障法起草的主要动因，也成为住房保障法规制的重点。

2、住房保障法是市场经济运转的纠偏机制

住房保障制度作为一项重要的社会政策，是市场经济不断发展的产物。过去在计划经济体制下，住房采取的是配给制。随着城镇住房制度的改革，福利分房制度的结束